Bakgrund

Den 20 december 2025 blötte Patrik Kronqvist, Expressens politiska chefsredaktör, fingret och höll upp det i luften: ”Ministerstyre kan bli nästa stora fråga där Sverige gör en tvär u‑sväng”. Orden nedteckandes i hans ledartexten med rubriken ”Jimmie Åkesson har rätt om Sveriges heliga ko”, efter att Åkesson vädrat tanken. Kommer frågan om ministerstyre att bli aktuell i den stundande valrörelsen? Troligtvis. Men risken är stor att de röster som kommer försöka övertyga oss att ändringar i vår förvaltningsmodell behövs ske gör på felaktiga grunder. Vad vi främst behöver är att förstå vårt eget styrelseskick.

Onekligen pyr frågan under ytan.Inte minst då regeringsföreträdare, varje mandatperiod, anmäls till KU. Även experter prövar sina uppfattningar mot varandra regelbundet.

Debatter är förstås alltid välkomna, men för att vara  konstruktiva måste de ske på korrekta grunder.  Det finns berättigad kritik mot dagens ordning och den brukar falla in i minst en av två huvudfåror:

  • Politiska beslut inte får reellt genomslag i verksamheten.
  • Det saknas tydliga mekanismer för ansvarsutkrävande när brister uppstår.

Vad de betyder och varför ministerstyre inte behjälper bristerna kommer nedan presenteras under varsin rubrik.

Inget reelt genomslag

Om vi börjar med första punkten, politiska beslut inte får reellt genomslag, så kan det ha flera orsaker

Dels kan det handla om att myndigheterna, som ska tillämpa lagarna, utfärdar egna mer detaljerade föreskrifter som i praktiken påverkar den övergripande tolkningen på området. Ett ofta nämnt exempel av denna sort är när Naturvårdsverket utfärdade riktlinjer till kommunerna om ett förbud mot att elda trädgårdsavfall. Varken EU:s avfallsförordning eller svensk lagstiftning föreskrev något sådant generellt förbud, men ändå blev det den praktiska konsekvensen eftersom Naturvårdsverket valde att tolka gällande rätt så.

En annan aspekt av samma invändning, som även Kronqvist lyfte, är att myndigheter till skillnad från regering och riksdag saknar ett helhetsperspektiv. Istället fokuserar de på sina sakområdens intressen. För exempelvis Havs- och vattenmyndigheten är det god vattenkvalitet, medan Naturvårdsverket är det miljö- och klimatintressen. Ett märkligt fenomen har därför uppstått där en myndighet kan vilja överklaga en annan myndighets beslut i domstol.

Sådant kan hända när flera organ agerar oberoende av varandra. En nation har dock många fler intressen än ett i taget. Hur ska man exempelvis väga lokala bullerstörningar mot Försvarsmaktens behov av att öva krig? Eller lokala miljöintressen i Kiruna mot Sveriges (och Europas) intresse av att bli mindre beroende av import av ädelmetaller från Kina? Medborgare kan vara oense om avvägningen, men ytterst få skulle betrakta detta som juridiska spörsmål snarare än politiska. I Sverige faller sådana frågor ändå ofta på enskilda myndigheters bord.

En förespråkare för ministerstyre kan anta att detta bekymmer skulle försvinna om en minister i stället var myndighetschef, men så är det inte. Dels eftersom ministrar inte får lägga sig i enskilda ärenden, dels eftersom myndigheten även då skulle ha sina egna intressen som står i kontrast till andra samhällsintressen.

Tjänstemannaansvar

Vad gäller den andra punkten om svårigheter att utkräva ansvar när myndigheten agerat klandervärt måste en omständighet konstateras först: Inte sällan hörs från högerlutade opinionsbildare att vi måste återinföra tjänstemannaansvaret.

Må så vara att det skulle förbättra situationen marginellt, men det löser inte de grundläggande problemen. Många av de beslut som myndigheter fattar är inte olagliga, även om de är olämpliga. Därför skulle ett återinrättat ”tjänstemannaansvar” inte lämna någon större effekt. Därtill finns redan i dag bestämmelser om tjänstefel samt trolöshet mot huvudman i brottsbalken (20 kap. 1 § och 3 §).  De flesta är dock överens om att en rimlig ordning förutsätter möjligheter att utkräva ansvar hos tjänstemän på något sätt, även när de inte begått ett brott i lagens mening.

Ett exempel undertecknad ofta återkommer till, och som vid tillfället väckte stora skriverier, var den numera ökända ”JK-jackpotten” som en grovt våldtäktsdömd man erhöll. Han hade tillsammans med sin äldre bror kidnappat och våldtagit två kvinnor i Malmö under tortyrliknande förhållanden. Men på grund av hans felberäknade ålder fick han inte den straffrabatt som lagen föreskriver. Därför beviljades ett skadestånd på om 840 000 kronor av Justitekanslern (JK).

Dåvarande JK, Mari Heidenborg, försvarade sitt beslut att tilldela mannen nästan en miljon kronor med hänvisning till att ”lagar och praxis” tvingade henne att agera så. Förvaltningsexperten Ole Settergren har emellertid pedagogiskt förklarat att detta inte stämmer. Svensk lag innehåller de facto jämkningsregler som hade gjort det möjligt för JK att sätta ned ersättningen till noll.

Trots denna möjlighet valde JK ändå att tillerkänna förövaren en omfattande ersättning, något som väckte stark ilska mot systemet som sådant. Inte för att hon begick ett brott, utan för att hon tillämpade gällande regler på ett sätt som uppfattades som förargelseväckande och inte i linje med det allmännas bästa.

Sålunda blir den avslutande spaningen i Kronqvists text begriplig. Trots “smashläge” för socialdemokraterna gjordes inga utlåtanden efter Åkessons utspel. Istället var det så tyst att man hade kunnat höra en knappnål falla.

Troligen för att de flesta anar att vårt nuvarande system inte fungerar. Men inte för att vi saknar ministerstyre.

“Ministrar med rätt att styra”

Med den vanligaste kritiken mot vår förvaltningsmodell presenterad är det läge att klargöra vad som faktiskt gäller rättsligt.  Två av de viktigaste bestämmelserna för frågan om ministerstyre återfinns i 12 kap. 1–2 §§ regeringsformen (cit RF):

1§ föreskriver en lydnadsplikt för myndigheterna gentemot regeringen. Bestämmelsen innebär i praktiken att myndigheterna har ansvaret att förverkliga regeringens politik, medan regeringen har ansvaret att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag.

Den andra paragrafen anger därefter att myndigheterna är självständiga. Varken regering, riksdag eller annan myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag.  Notera hur det endast täcker rättstillämpningen men inte verksamheten i övrigt. En aspekt som ofta försvinner i debatten.

Förbudet mot ministerstyre som man stundtals talar om är alltså inte i sig självt nedtecknad i lag utan går att utläsa indirekt av dessa två bestämmelser. Statsråd ansvarar inte för myndigheter under sig på egen hand utan det är regeringen som styr landet och myndigheterna som kollektiv. Vill man vara väldigt korrekt så begränsas också lydnadsplikten ytterligare på andra ställen i RF. Genom kravet om att makten ska utövas under lagarna (1 kap 1§) , alla människor ska behandlas lika  och myndigheterna ska agera sakligt ( 1 kap 9§). Tillsammans utgör dessa bestämmelser en rättslig ram som markerar att förvaltningens lojalitet gentemot regeringens vilja  måste balanseras mot formell rättssäkerhet.

Men utanför det “skyddade området” har regeringen alltså ett omfattande handlingsutrymme. All generellt inriktad myndighetsverksamhet, inklusive planering och budgetarbete, ligger i princip under regeringens styrning. Dit hör också organisering på myndigheterna.  Det finns exempelvis inget grundlagsskydd för myndigheternas oberoende när det gäller regeringens ambitioner att driva utvecklingsarbete, initiera reformförslag eller snabbt omsätta politiska intentioner i praktiken.

Rentav är det så att regeringen har en skyldighet att styra sina förvaltningsmyndigheter. Formuleringen i förarbeten lyder att det finns ”fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje enskild situation”

I ljuset av borde den som förespråkar ministerstyre vara den som motiverar varför vi bör byta system, sedan detta skänker regeringen omfattande styrningsmöjligheter  redan idag.

Vad skiljer Sverige från andra?

Under pandemin väcktes ett intressant replikskifte till liv om den svenska förvaltningsmodellen mellan Olof Wilske, lektor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet, och Claes Sandgren, professor emeritus vid Stockholms universitet.

De konstaterade bägge att svenska systemet har vissa särdrag.

Enligt Wilske har svenska myndigheter ett större svängrum än i andra länder eftersom de får i viss utsträckning utfärda egna föreskrifter.  Varför så är fallet beror helt enkelt på hur den statlig byråkrati och regeringskansliet är organsierade. Wilske menar att i andra länder med ministerstyre har respektive minister dels har ett stort ministerium med omfattande sakkunskap till sitt förfogande, dels är högst ansvarig för de underlydande myndigheternas agerande och kan överpröva deras beslut.

En fördel  med en sådan modell är, enligt Wilske, att ministrarnas politiska ansvar blir tydligare; det råder inget tvivel om att respektive minister bär ansvaret för i stort sett allt inom sitt område. En fördel med den svenska modellen kan istället vara att vi har ett större expertinflytande i detaljfrågor  och därmed en frånvaro av politiska inflytanden i beslut gentemot enskilda. Till hans poäng går det också konstatera att i både Sverige och Finland, de enda västländerna utan ministyre, har invånarna högre förtroende till myndigheter än OECD-genomsnittet.

Sandgrens perspektiv lyfte istället blicken från lagrummen och blickade mot praktiken.

Enligt honom fungerar vårt styrelseskick så att statsråden i hög grad styr politiken på sina områden, även utan att det finns formella kollektivt fattade regeringsbeslut. Detta sker informella kontakter mellan departement och myndigheter. Både på högsta nivå och längre ned i hierarkin. Sandgren går så långt som att hävda att de svenska statsråden har större reell beslutsmakt än de ministrar som verkar i presidentiella system såsom USA,  förbundsstater såsom Brasilien eller i starkt decentraliserade länder såsom Schweiz.

Herrarna har förstås rätt i sina delar, men de besvarar inte den vanligaste kritiken mot vårt system. Inte heller på om hur vår modell kan förbättras eller inte.

Svensk modellen

Den trefaldigt utnämnde hedersdoktorn i juridik, professor Eivind Smith, har framhållit att en konstitution kan läsas som ett lands berättelse om sig själv. Men vad är då Sveriges grundlagstadgade berättelse?

Lämpligast är att söka efter svaret redan i 1 kap. 1 § RF. I första stycket står det att ”all offentlig makt i Sverige utgår från folket”. Paragrafen är ett uttryck för folkviljans genomslag, och att den ska ha företräde framför annat. Endast lagen (som i sin tur är ett uttryck för lagstiftarens vilja) sätter gränserna. För att låna Kronqvist analogi kan går det säga att om något i svensk grundlag är en “helig ko” så är det detta.

Med allt som hittills redogjorts för i åtanke torde det vara svårt, åtminstone för en cyniker, att förstå hur regeringen inte skulle ha makten att styra, eller pressa, myndigheter att göra det som önskas. Och gott så. Men vi kvarstår dock med bekymmer. Vad är lösningen på den berättigade kritiken?

Problem vi har beror inte på ett övermått av politiskt inflytande utan det motsatta.

Samtidigt måste det intresset vägas mot formell rättssäkerhet. Det görs inte genom att låta ministrar säga åt hur myndighetspersonal ska tillämpa lagen i varje enskilt fall.

Istället bör man flytta känsliga beslut från myndigheterna till regeringskansliet. I synnerhet sådana beslut som har tydlig politisk laddning och intresseavvägning.

Ett färskt exempel på hur en regering kan agera är så Tidöregeringen gjort under innevarande mandatperiod med SIDA. De flyttade in beslutsfattandet om vilka samarbetspartners myndigheten ska ha utomlands in till regeringskansliet. I exempelvis Danmark är det Folketinget som beslutar om beviljande av medborgarskap.

En annan möjlig åtgärd är att återinrätta regeringen som högsta överklagandeinstans i vissa typer av förvaltningsärenden.  Idag avgörs alla av Högsta förvaltningsdomstolen  (det är ingen slump att den hette Regeringsrätten tidigare) eller av olika specialöverdomstolar.

En sådan ordning hade varit ändamålsenligt i Cementafallet år 2021. Till allas förvåning avslog då Mark‑ och miljööverdomstolens Cementas ansökan om förlängt tillstånd för sin verksamhet, vilket utlöste en cementkris i hela landet. Situationen kunde inte lösas förrän regeringen skyndsamt tog fram en lag som möjliggjorde fortsatt drift.

En sista aspekt, kanske den minst populära bland politiker som läser detta, är att regeringen måste våga använda sina styrmedel i större utsträckning än i dag. Vissa partier tycks rädda för det, sannolikt av oro för dålig publicitet. Men det är i sig förtroendeskadande att se politiker gömma sig bakom förbudet mot ministerstyre eller andra svepskäl när de faktiskt hade kunnat agera.

Visst är det så att i Indien får man inte röra de heliga korna eftersom de symboliserar liv och gudomlig välvilja. I Sverige däremot är det folkviljan som är helig, och den förpliktar oss att röra myndigheterna så mycket som behövs.

Markus Johansson är utbildad jurist som specialiserat sig på konstitionell rätt och bakgrund som politisk sekreterare. Visiting Fellow vid Danube Institute.

Källor: